政府不想續約,還要賠錢給礦老闆!
攤開《礦業法》的立法年代,是 1930 年,中華民國政府還未「渡海來台」時。國家地大物博,立法思維自然以有資源盡量利用、鼓勵業者幫助國家開採為原則。回顧《礦業法》至今的 15 次修法,大多都是配合其他法令修法,僅有 1978 年與 2003 年有較大幅度修正,在環團眼裡還都是「修惡」。
如2003年,《礦業法》修正通過,第 31 條讓礦權展限以「許可為原則,否准為例外」,除非業者有違法事實,不然只要礦權到期,業者來申請續約,主管機關就是不得拒絕。若為環保考量新設環境保護區,國家還得賠償礦業權人的損失,如太魯閣國家公園劃設期間,就付出了 1 億 2000 萬元駁回 16 個礦權展延。
若再加上其他條文,儼然成為幾道「免死金牌」,讓早期取得礦權的業者可以這樣 20 年、 20 年不斷續約下去,完全不用受到任何公開程序的檢視。
第一道金牌:只要礦業用地沒有擴大,續約也不用環評
很難想像,在幾乎所有重大開發行為都需經過環境影響評估、讓支持與反對方耗盡心力論辯的現今,炸山採礦的開發行為卻完全屬於經濟部礦務局的內部審查,審查內容、程序、進度通通不公開。日前立委林淑芬曾以質詢為由向礦務局索取資料,礦務局則回覆是「業者商業機密」無法提供。那麼,環評制度得以公開審查,難道就沒有商業機密的問題?
這也是《礦業法》遲至近年才有較完整修法版本的原因。過去有修法訴求,大多是伴隨「反亞泥還我土地運動」,原住民歷經法律訴訟辛苦獲得所有權,卻因《礦業法》47條允許業者在與所有權人協調不成的情況下仍能使用土地,而無法回到自己的土地。
但隨著西部水泥禁採,部分礦權被廢止;水泥產業東移,有新增的礦權,才有比較多案子進到環評,資訊得以公開。地球公民基金會專員潘正正提到,他們也是在個案中發現《礦業法》的諸多漏洞,也在抗爭過程中發現需要從源頭修正才是最有效的改革,才從修正第 47 條走到整部《礦業法》修正。
環評既然成為檢視黑箱的契機,但 1994 年《環境影響評估法》通過,至今卻有 91% 的礦場不曾環評。怎麼會這樣?礦務局與業者主張,礦權展延是「續約」,屬於「舊權利的延伸」,1999 年環保署針對太魯閣國家公園南昌礦業的函釋就指出,「實際礦業用地無擴大或變動情形,無須實施環評」。
而所謂的「礦業用地無擴大或變動」,也只是面積上的認定,讓許多業者得以固守自己已核定的範圍,就算不斷向下挖深,面積只要沒有擴大,就不需要環評。
早於《環評法》以前就取得權利的礦場總共有 186 個,佔總數量的 68%;若聚焦於去年還有生產供交水泥用的 17 個大理石礦廠,只有 1 個是在 2003 年取得礦權,其餘全部早於《環評法》立法。
但立委林淑芬則舉 2003 年最高行政法院判字 936 號指出「礦權展延應是新權利的賦予」主張修《礦業法》;而環保署也已經預告修《環評法》,要將礦權展限納入應實施環評的項目中。目前兩造仍各持己見中。
第二道金牌:缺乏參與機制,連所有權人都無法反對開發
礦務局不公開資料,環評也無法介入,讓數十年來的採礦行為完全不為人所見,連近在咫尺的周遭居民、土地所有權人都無法知情,甚至無法反對開發。
《礦業法》第 47 條,就是上述提到讓原住民就算取得所有權仍流離失所的條款,「礦業權者取得土地使用權過程中,不能達成協議時,可提存地價、租金或補償,先行使用土地」。也就是說,儘管居民反對,業者只要先提出一筆錢當作補償,就能直接進行礦業開發行為。
環境權保障基金會執行長涂又文將之形容為「強暴條款」,想發生性關係必須要經過對方同意,現行《礦業法》彷彿允許未經同意就先匯錢到帳戶去,儼然政府縱容業者合法強暴。
水泥工業同業公會總幹事裴傳忠表示,礦業權人的權利與所有權及關係人相同,都必須受到法律的保障。在取得礦業用地所有權、租用權、通過權時,須先跟土地所有人及關係人協議,不能達成協議時,雙方再向主管機關申請調處,若土地所有人及關係人仍不接受,得依法提起民事訴訟。
而礦業權人沒有提起民事訴訟之權利,所以相應的權利補償,就是可以先提存地價、租金或補償,申請主管機關備查後,先行使用土地,並沒有「不平等」或「霸王」的情況,「否則寶貴的國家資源就被卡在私人利益上,怎麼可以?」亞泥發言人周維崑也補充。
「行政訴訟是多麽漫長的法律程序,等到勝訴,土地早就拿去做礦業開發了,這哪算是對所有權人或關係人的保障?」地球公民基金會專員潘正正指出,提存一筆錢,再讓你去打訴訟,就算贏了也只能拿到補償費用,不就代表強迫當事人一定要接受嗎?
除了當事人,原住民的知情同意權,也沒有因為換了政權而有所改變。現今的礦區有 8 成都落在原住民傳統領域,東部的礦區更全部都位在傳統領域內。
《原基法》21 條,於原住民土地(含原住民保留地、原住民傳統領域)及周邊一定範圍之公有土地從事土地開發、資源利用等行為時,應取得原住民族或部落的同意或參與,原住民得分享相關利益。諷刺的是,就在總統蔡英文大張旗鼓地跟原住民道歉後,2016 年 11 月 7 日一場由政務委員張景森召集的協調會,決議「礦權展限無需踐行《原基法》第 21 條」,依據的是同樣的見解:礦權展延屬於「舊權利」。既然是舊權利,就不涉及「土地開發行為」,不需依照《原基法》第 21 條辦理。
第三道金牌:礦權展延以許可為原則,否准為例外
若再加上上述提到的《礦業法》第 31 條,則完美形成了保障礦業權者可以一直挖、一直挖而不會受到任何外力干擾與暫停的 3 道免死金牌。
潘正正指出,礦業權屬於特許行為,既然訂有期限,期限屆滿後當然消滅,主管機關本來就可以依據主客觀情勢的變化針對權利內容重新檢視,決定是否續約。
但業者卻抗議,若是修法,才叫做對礦業權者的霸道。亞泥發言人周維崑指出,業者因應政府政策,投資大筆金錢與設備進入水泥產業,「沒有人會預期只做 20 年的」。台泥發言人黃健強也表示,業者完全遵照國家政策, 10 幾年前還因應台灣經濟起飛被要求增產,而現今也配合減產、減少外銷,若無違法,政府沒有不續約的道理。