文字採訪:李又如

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2017.05.26

《憲法》143 條述明,礦屬於國家公共資源,歸全民所有,但在台灣,採礦卻是「免環評」、「免告知」、「免同意」的特許行業。

不可否認,水泥業撐起了經濟蓬勃的時代,但到了今日,水泥消耗量已經不及最高點的一半,卻仍年年過量採礦,維持高達 2 成比例出口到國外。不透明的程序更讓 1930 年就立法的《礦業法》屹立不搖,得以無視所有權人反對、更別提原住民族知情同意權的落實。而就算礦權有 20 年期限,20 年一到,若無特殊原因,政府還一定得續約,否則就要給予業者賠償。

新政府上台後,好不容易立法院與環保署都有共識要補破網,但修法八字都還沒一撇,在花蓮坐擁最大礦區的亞洲水泥新城山礦場,已通過礦權續約,就算之後成功修法,未來 20 年,亞泥仍不受新法拘束。

全台有185個礦場,集中在宜蘭跟花蓮

2015年底開工礦場分佈圖
*資料來源:經濟部礦務局2015年礦業年報

礦場數量歷年在減少

2006年~2015年期間
[ 已開工礦場數量 ]
[ 已開工礦場面積 ]
2006
43,144公頃
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
37,585公頃
*資料來源:經濟部礦務局2015年礦業年報

依據 2016 年的資料顯示,現行 185 個礦場、20 種不同的礦石採取中,有 76% 產量都是供交水泥使用的大理石礦場。水泥業是以內銷為主,撐起了過去台灣經濟蓬勃發展的大建設時代,但到了水泥消耗量只剩下最高點一半不到的今天,卻仍有高達 2 成的外銷率,被環團批評是「賤賣國土」。山林破壞不可逆,我們是否還需要這麼多的水泥?又或者,要用什麼樣的代價換取?

水泥外銷率曾經高達 5 成,至今仍有 2 成

2008年~2015年期間
*資料來源:經濟部礦務局礦業年報

內外銷價格不對等

水泥內外銷價格表
內銷價
外銷價
*價格單位:新台幣 / 公噸
1996
1190
2007
2296
1278
2008
2354
1234
2009
2061
1181
2010
2058
1235
2011
2170
1574
2012
2184
1470
2013
2243
1578
2014
2254
1613
2015
*資料來源:台灣區水泥工業同業公會
台灣水泥表示,進出口的價格是依據國際市場價格競爭,還須包括海運費、港口卸貨及不同國家其內陸運輸費用等等。以本公司銷菲律賓為例,售價 38.5 美元+海運費 20 美元+碼頭卸貨及內陸運輸 10 美元,一公噸水泥大約是新台幣 2000 元。內銷的部分還要加每噸貨物稅 320 元,看起來才會偏高,且我國的水泥價格跟鄰近國家比還是偏低的。

表:2015 年亞洲鄰近國家水泥價格(單位:新台幣/公噸)

國別
台灣
馬來西亞
韓國
印尼
日本
價格
​​2232
​​3076
​​2357
​​2418
​​2772

權利金只佔採礦收益的 6%

礦屬於「全民所有」
但業者付給政府的權利金與產品所得相差 16 倍

*資料來源:經濟部礦務局礦業年報
亞洲水泥表示,經營一座水泥廠不只是礦而已,還有須繳交給不同徵收單位的稅金。以亞泥花蓮廠為例,稅金佔總營業額 12.8%(也就是營業額約為稅金的8倍)。

表:亞泥花蓮場2015年須繳交的稅金

名稱 金額
(新台幣/元)
徵收單位
貨物稅 765,182,408 財政部國稅局
營業稅 ​​1,132,000
礦產權利金* 7,571,743 經濟部礦務局
礦石特別稅* ​​225,985,250 花蓮縣政府
房屋稅 ​​4,499,371
地價稅 ​​4,443,223
牌照稅 ​​91,240
印花稅 ​​92,436
燃料稅 ​​94,348 花蓮縣監理站
合計 ​​1,009,092,019  
  • *「礦產權利金」跟礦業權費能夠互抵,表中項目包含權利金與礦業權費。
  • *「礦石特別稅」為地方政府特別名目,花蓮縣為 70元/噸;宜蘭縣為 10元/噸。

無實質管制效力的總量管制

礦務局透過「大理石礦開採總量限制」逐年降低開採量,但實際上,因應消費市場需求減少,開採量每年都達不到管制量,每年卻還是訂下高於去年開採量的管制量。

管制總量
實際開採量
2013年
2014年
2015年
*資料來源:經濟部「主要礦產品產銷量值表」、「研商國內水泥用途大理石礦石生產量會議」會議記錄
礦務局回應,關於大理石開採上限量與實際年產量落差過大的部分,已於 2017 年 4 月 20 日召開調整會議,據 2015 年實際年產量 1430 萬公噸( 2016 年因部分礦場無法順利開採,較不具代表性,爰不採計)推估預計執行率 85%,將 2017 年開採預估量 2008 萬公噸調整為 1682 萬公噸,以達實質管制作用。
是時候做出選擇

瞭解了礦業現況,如果你有機會為將來20年的台灣山林選擇不一樣的未來,你會做出什麼決定?

藍色藥丸

水泥超重要的耶
山林國土算什麼

紅色藥丸

為了青山綠水
還是減產或停止採礦吧

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泥挖挖、泥挖挖、兩百個泥挖挖~不只現有的礦老闆可以繼續挖,連西部禁採的保留區都一併開放啦!反正產量過剩就外銷,販賣國土我驕傲!

嘿嘿……依照現行《礦業法》,礦老闆沒違法、沒犯罪,如果只是政府不想繼續續約,要負擔賠償礦老闆的損失!

政府不想續約,還要賠錢給礦老闆!

攤開《礦業法》的立法年代,是 1930 年,中華民國政府還未「渡海來台」時。國家地大物博,立法思維自然以有資源盡量利用、鼓勵業者幫助國家開採為原則。回顧《礦業法》至今的 15 次修法,大多都是配合其他法令修法,僅有 1978 年與 2003 年有較大幅度修正,在環團眼裡還都是「修惡」。

如2003年,《礦業法》修正通過,第 31 條讓礦權展限以「許可為原則,否准為例外」,除非業者有違法事實,不然只要礦權到期,業者來申請續約,主管機關就是不得拒絕。若為環保考量新設環境保護區,國家還得賠償礦業權人的損失,如太魯閣國家公園劃設期間,就付出了 1 億 2000 萬元駁回 16 個礦權展延。

若再加上其他條文,儼然成為幾道「免死金牌」,讓早期取得礦權的業者可以這樣 20 年、 20 年不斷續約下去,完全不用受到任何公開程序的檢視。

第一道金牌:只要礦業用地沒有擴大,續約也不用環評

很難想像,在幾乎所有重大開發行為都需經過環境影響評估、讓支持與反對方耗盡心力論辯的現今,炸山採礦的開發行為卻完全屬於經濟部礦務局的內部審查,審查內容、程序、進度通通不公開。日前立委林淑芬曾以質詢為由向礦務局索取資料,礦務局則回覆是「業者商業機密」無法提供。那麼,環評制度得以公開審查,難道就沒有商業機密的問題?

這也是《礦業法》遲至近年才有較完整修法版本的原因。過去有修法訴求,大多是伴隨「反亞泥還我土地運動」,原住民歷經法律訴訟辛苦獲得所有權,卻因《礦業法》47條允許業者在與所有權人協調不成的情況下仍能使用土地,而無法回到自己的土地。

但隨著西部水泥禁採,部分礦權被廢止;水泥產業東移,有新增的礦權,才有比較多案子進到環評,資訊得以公開。地球公民基金會專員潘正正提到,他們也是在個案中發現《礦業法》的諸多漏洞,也在抗爭過程中發現需要從源頭修正才是最有效的改革,才從修正第 47 條走到整部《礦業法》修正。

環評既然成為檢視黑箱的契機,但 1994 年《環境影響評估法》通過,至今卻有 91% 的礦場不曾環評。怎麼會這樣?礦務局與業者主張,礦權展延是「續約」,屬於「舊權利的延伸」,1999 年環保署針對太魯閣國家公園南昌礦業的函釋就指出,「實際礦業用地無擴大或變動情形,無須實施環評」。

而所謂的「礦業用地無擴大或變動」,也只是面積上的認定,讓許多業者得以固守自己已核定的範圍,就算不斷向下挖深,面積只要沒有擴大,就不需要環評。

早於《環評法》以前就取得權利的礦場總共有 186 個,佔總數量的 68%;若聚焦於去年還有生產供交水泥用的 17 個大理石礦廠,只有 1 個是在 2003 年取得礦權,其餘全部早於《環評法》立法。

但立委林淑芬則舉 2003 年最高行政法院判字 936 號指出「礦權展延應是新權利的賦予」主張修《礦業法》;而環保署也已經預告修《環評法》,要將礦權展限納入應實施環評的項目中。目前兩造仍各持己見中

第二道金牌:缺乏參與機制,連所有權人都無法反對開發

礦務局不公開資料,環評也無法介入,讓數十年來的採礦行為完全不為人所見,連近在咫尺的周遭居民、土地所有權人都無法知情,甚至無法反對開發。

《礦業法》第 47 條,就是上述提到讓原住民就算取得所有權仍流離失所的條款,「礦業權者取得土地使用權過程中,不能達成協議時,可提存地價、租金或補償,先行使用土地」。也就是說,儘管居民反對,業者只要先提出一筆錢當作補償,就能直接進行礦業開發行為。

環境權保障基金會執行長涂又文將之形容為「強暴條款」,想發生性關係必須要經過對方同意,現行《礦業法》彷彿允許未經同意就先匯錢到帳戶去,儼然政府縱容業者合法強暴。

水泥工業同業公會總幹事裴傳忠表示,礦業權人的權利與所有權及關係人相同,都必須受到法律的保障。在取得礦業用地所有權、租用權、通過權時,須先跟土地所有人及關係人協議,不能達成協議時,雙方再向主管機關申請調處,若土地所有人及關係人仍不接受,得依法提起民事訴訟。

而礦業權人沒有提起民事訴訟之權利,所以相應的權利補償,就是可以先提存地價、租金或補償,申請主管機關備查後,先行使用土地,並沒有「不平等」或「霸王」的情況,「否則寶貴的國家資源就被卡在私人利益上,怎麼可以?」亞泥發言人周維崑也補充。

「行政訴訟是多麽漫長的法律程序,等到勝訴,土地早就拿去做礦業開發了,這哪算是對所有權人或關係人的保障?」地球公民基金會專員潘正正指出,提存一筆錢,再讓你去打訴訟,就算贏了也只能拿到補償費用,不就代表強迫當事人一定要接受嗎?

除了當事人,原住民的知情同意權,也沒有因為換了政權而有所改變。現今的礦區有 8 成都落在原住民傳統領域,東部的礦區更全部都位在傳統領域內。

《原基法》21 條,於原住民土地(含原住民保留地、原住民傳統領域)及周邊一定範圍之公有土地從事土地開發、資源利用等行為時,應取得原住民族或部落的同意或參與,原住民得分享相關利益。諷刺的是,就在總統蔡英文大張旗鼓地跟原住民道歉後,2016 年 11 月 7 日一場由政務委員張景森召集的協調會,決議「礦權展限無需踐行《原基法》第 21 條」,依據的是同樣的見解:礦權展延屬於「舊權利」。既然是舊權利,就不涉及「土地開發行為」,不需依照《原基法》第 21 條辦理。

第三道金牌:礦權展延以許可為原則,否准為例外

若再加上上述提到的《礦業法》第 31 條,則完美形成了保障礦業權者可以一直挖、一直挖而不會受到任何外力干擾與暫停的 3 道免死金牌。

潘正正指出,礦業權屬於特許行為,既然訂有期限,期限屆滿後當然消滅,主管機關本來就可以依據主客觀情勢的變化針對權利內容重新檢視,決定是否續約。

但業者卻抗議,若是修法,才叫做對礦業權者的霸道。亞泥發言人周維崑指出,業者因應政府政策,投資大筆金錢與設備進入水泥產業,「沒有人會預期只做 20 年的」。台泥發言人黃健強也表示,業者完全遵照國家政策, 10 幾年前還因應台灣經濟起飛被要求增產,而現今也配合減產、減少外銷,若無違法,政府沒有不續約的道理。

管制雙管齊下,實質卻像做帳

「所謂水泥業者依據國家政策減少產量,實際上是市場幫它們做到的,政府根本沒有任何積極的作為。」潘正正說。

檢視政府兩道管制措施,一是來自礦務局針對「大理石(供交水泥用)的開採量限制」,每年的開採量與管制量都差了一大截。就算礦務局在今年 4 月 20 日因應民意又再將 2017 的開採上限下修至 1682 公噸,距離 2016 年的 1249 公噸、 2015 年的 1430 公噸,都還有一段距離。

業者認為水泥產量是固定的,外銷只是一種調節手段,沒有人會把外銷當作目的而投資生產。「但我們看到的是,明明水泥消費量不斷下降,每年的銷售量都在減少,政府卻不願意積極檢討生產線。這些『不得不外銷』的水泥,都是政府跟業者聯手創造出來的。」潘正正說。

其實工業局不是沒有措施。依照 2010 年底核定的「水泥工業發展策略與措施」,除了上述的大理石開採總量管制以外,也明訂依《工業管理輔導法》停止水泥生產窯爐的新設或擴充,並協調水泥業者自願將部分生產效率差的設備予以關閉或停產。

表:水泥工業分年目標

​​目標與預估
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
2020年
2025年
外銷率 (%)
≦ 43
≦ 42
≦ 41
≦ 40
≦ 30
≦ 25
≦ 20
窯爐數量
18
≦ 18
≦ 18
≦ 18
≦ 15
≦ 15
≦ 15

資料來源:經濟部工業局水泥工業發展策略與措施

依據目標,水泥業要在 2015 年將原本 18 座窯爐降至 15 座。檢視 2015 年的相關資料,的確有 3 座窯爐停產,分別是環球水泥阿蓮廠、欣欣水泥嘉義廠、正泰水泥高雄場。但若再搭配工業局提供的近年水泥廠生產量表,發現這 3 座窯爐至少從 2011 年開始就已停產。

「這顯示政府對水泥產量的監督與管理都只是做帳而已。」潘正正說道:「我們沒有要消滅水泥產業,只是現在就算要檢討,資訊也鎖在礦務局內部不公開,連遊戲規則都不明確,留下很大的曖昧空間讓業者發揮。在法規嚴重開發導向、管理漏洞百出的情況下,怎麼能不修法?」

目前立法院經濟委員會有 12 個修法版本,並要求經濟部凍結半年內的礦權展延申請,宣示要在 5 月底會期結束之前完成修法,最後卻雷聲大雨點小。

礦業法怎麼修?

5 月 25 日,在會期結束前,經濟委員會通過附帶決議,將凍結礦權展延的期限從半年延長至一年,防堵了仍在申請續約的 68 個礦權,成為這個會期的唯一進度。

而只針對原住民採礦部分提出修正、對其他爭議條文皆未表態的經濟部,遭立委及環團抗議後,預告會再提出新的版本,但目前尚未送進委員會。(註: 7 月 13 日,《礦業法》確定排入立法院第二次臨時會。經濟部礦務局在 7 月 3 日推出了新的草案,估計會請立委以臨時動議方式提出參與修法。)以下整理各版本見解:

Q1財團合法挖山數十年,原住民循傳統採集就是犯罪?
主張 1:在原民地區的原住民,可以基於傳統文化採取礦物!

行政院版本;民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本;國民黨徐榛蔚版本;時代力量黨團、高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨 Kolas Yotaka 版本

主張 2:直接新設「原住民族礦權」,保障原住民因傳統文化採取權利。主張原住民傳統領域內礦產,應由原住民與國家共管。

國民黨鄭天財版本

Q2採礦的年限應該要多久?展延次數要限制嗎?
主張 1:採礦權以 20 年為限

行政院版本;民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本;時代力量黨團、高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨 Kolas Yotaka 版本

主張 2:應該參考日本,採礦權不設年限!

國民黨徐榛蔚版本

主張 3:為避免主管機關監督不易,採礦權以 10 年為限

民進黨蕭美琴、Kolas Yotaka、尤美女、呂孫綾版本

Q3礦權續約的年限、次數應該要限制嗎?
主張 1:續約年限比照採礦權(20 年),未限制次數

行政院版本;民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本

主張 2:因應極端氣候,續約礦權期限應該縮短,每次不得超過 10 年

時代力量黨團、高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨蕭美琴、Kolas Yotaka、尤美女、呂孫綾版本

主張 3:礦權可以展限一次,期限不得超過 10 年

民進黨周春米版本

Q4礦權到期,主管機關卻還在審查的話,業者還擁有礦權嗎?需要停工嗎?
主張 1:申請續約期間,業者還是擁有礦權,不用停工

行政院版本

主張 2:不管是否已送出續約申請,礦權期限到了就應該停工,但在主管機關准駁權礦權視為存續

民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本;時代力量黨團、高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨 Kolas Yotaka 版本

主張 3:礦權到期主管機關還在審查,是主管機關怠惰,礦權到期了權利就終止!

民進黨周春米版本;民進黨徐國勇、陳瑩、Kolas Yotaka、時代力量高潞.以用.巴魕剌版本

Q5礦權展限(續約)屬於舊權利的延伸,基於信賴保護原則,在我礦權核定後的法律都約束不到我!
主張 1:《環評法》跟《原基法》晚於業者的礦權核准,而續約屬於「舊權利的延續」,所以續約的時候業者也不必再環評、不必徵詢原住民知情同意。

行政院版本

主張 2:礦業權展限且應重新申請礦業用地核定,也要取得所在地原住民族知情同意。

民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本;時代力量黨團、高潞.以用.巴魕剌版本

主張 3:修法前就既有的礦權,展限時應做環境差異分析,並取得所在地原住民知情同意。

民進黨 Kolas Yotaka 版本

Q6礦權的續約是「通過為原則、否准為例外」,不給業者續約還要給予賠償?
主張 1:就是這樣。

行政院版本

主張 2:既然礦權有期限,主管機關本來就有裁量空間,刪除賠償條款

民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本;時代力量黨團、高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨 Kolas Yotaka 版本;民進黨徐國勇、陳瑩、Kolas Yotaka、時代力量高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨周春米版本

主張 3:如果礦業政策環評結果是需減量或停採,政府可以終止已核定礦權。

民進黨蕭美琴、Kolas Yotaka、尤美女、呂孫綾版本

Q7業者在原住民土地上採礦,原住民都不知道、不同意也沒關係?
主張 1:要取得原住民知情同意喔!

國民黨徐榛蔚版本;民進黨徐國勇、陳瑩、Kolas Yotaka、時代力量高潞.以用.巴魕剌版本;國民黨孔文吉版本

主張 2:沒有取得原住民知情同意,礦權應不予核可

民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本;國民黨鄭天財版本

主張 3:不但要取得原住民知情同意,原住民也可以分享相關利益

民進黨 Kolas Yotaka 版本

Q8業者申請礦業用地的時候,過程中只有業者跟礦務局知情?
主張 1:沒錯~

行政院版本

主張 2:應該要徵詢利害關係人跟當事人的意見,並主動公告相關資料。

時代力量黨團、高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨 Kolas Yotaka 版本

主張 3:應該要徵詢利害關係人跟當事人的意見,並主動公告相關資料。一般民眾權益受害的話,可以直接透過公民訴訟提出告訴!

民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本

Q9礦業用地取得過程中,萬一地主不同意怎麼辦?
主張 1:如果協調不成,提存一筆補償金就可以先使用土地囉!

行政院版本

主張 2:這不符合憲法的比例原則,礦業權人未完成協議程序前,不得先使用他人的土地!

民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本;民進黨蕭美琴、Kolas Yotaka、尤美女、呂孫綾版本;民進黨徐國勇、陳瑩、Kolas Yotaka、時代力量高潞.以用.巴魕剌版本

主張 3:提存補償金後可以先行使用,但是要訂定補償金標準,讓所有權人更有保障~

國民黨徐榛蔚版本

主張 4:提存補償金後可以先行使用,但不能讓業者付了錢就算了,主管機關應該要把礦業權者、提存金額、地號、位置跟比數通通公開

民進黨 Kolas Yotaka 版本

Q10礦屬於國家所有,礦業權與權利金會不會太便宜?
主張 1:目前權利金為礦物價格 2%~ 50%,同一礦種還可核減

行政院版本

主張 2:礦權費不得因同一礦種核減,並調高權利金比例為 15%~50%。

民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本

主張 3:礦業權費、礦場權利金應有一定比例納入原住民族綜合發展基金!

民進黨 Kolas Yotaka 版本、國民黨孔文吉版本

Q11國家公園到底可不可以採礦?
主張 1:主管機關同意就可以喔

行政院版本;民進黨高志鵬、林淑芬、尤美女版本

主張 2:國家公園內的生態保護區、特別景觀區及史蹟保存區不行,其他須經主管機關同意

國民黨徐榛蔚版本

主張 3:不行不行就是不行!

民進黨蕭美琴、Kolas Yotaka、尤美女、呂孫綾版本;民進黨徐國勇、陳瑩、Kolas Yotaka、時代力量高潞.以用.巴魕剌版本;民進黨周春米版本