在青農陳宥霖的印象中，一切是從一面告示牌開始的。
【鏡相人間】活棋下的死局 台灣光電開發爭議
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台灣原訂2025年要有20GW太陽光電，設置進度卻連5年落後。近年幾乎所有大規模地面光電設置，都遇上環境保護、用地爭議及地方抗爭。農業部為避免假種田真種電事件重演，大量駁回農地光電申請。太陽光電不排碳、汙染比火力及核電少，原是碳排淨零目標下的一道活棋，卻在台灣走入死局。
我們來到今年8月芳苑光電爭議事件現場，試圖了解農民為何拒絕共存、視光電為鄰避設施，也拜訪屏東林邊光采濕地，找尋能與人類共榮的光電，會是什麼模樣？
那是2022年9月某一天，青蔥播種了一個多月，那天早上，陳宥霖正巡田除草，發現田頭插了面牌子，A4紙上寫著：該片土地為國家所有，將收回改作他用，需在年底前清除所有地上作物。
家族世代承租 耕作國有地
田地自陳家祖父輩便向國產署承租耕種，每年定期繳租續約，陳宥霖不解為何土地突然要被收回，急忙跑去找村長。村長查證後，確認公告並非政府所發，要他不用理會。過了2週，陳宥霖接到光電業者來電，說要在鄉內國有地開發光電、希望他轉讓手中國有地租約，他才開始理解土地可能被轉作他用的現實。
「我跟他說，從我曾祖父那一代開始，我們一直都是在這一片土地維持生計，應該要把這塊地留給下一代。」37歲的陳宥霖帶我們來到他的高麗菜田，身上穿著印有自家農產行LOGO的排汗衫，腳下踩著易於更換的拖鞋，彷彿下一秒就要下田工作。
芳苑鄉地處風頭水尾，季風搬運濁水溪下游堆積淤沙至此，砂質土鬆軟、排水性佳，是蔥和蘿蔔等根莖作物的主要產地。早年芳苑遍布沙丘，移民開墾者自行開闢農田，日治時期卻被政府以興建機場為名強制徵收。國民政府來台後，土地繼續收歸國有，與農民協議以承租方式耕作。據鄉公所統計，鄉內有2,400公頃國有地、占全鄉面積1/4，其中近半為農地。
政權更迭來去，芳苑居民則世代在同一塊土地上耕作為生。陳宥霖和其他芳苑居民，都聽過日治時代阿祖以牛車開墾荒地的故事，許多人即使並非地籍謄本上的法定地主，仍默認自己家族是土地的實際擁有者，多習慣稱國有地為自己的田，也有人因此未與國產署簽租約。負責管理國有地的國產署，開放租約可由直系血親繼承，惟為確保耕作事實，承租人需簽切結書承諾持續耕作；若有人放棄繼承租約，也僅開放農地相鄰的承租人租用。
早年農業收入不及工業，陳宥霖的爺爺期待孫子脫農，將他送往二林讀升學國中，陳宥霖大學考上逢甲國貿，因看不懂英文課本，輟學當兵，退伍後在朋友介紹下至六輕做土地沉陷監測，起薪僅2萬2千多元，也需與其他外包商競爭。工作壓力大，又見爺爺年老，12年前他遂返鄉繼承三甲國有地租約。如今他和妻子2人打理自家田地外，也代耕30甲地，種植的山藥、高麗菜、青蔥，除了送果菜市場拍賣，也自行加工銷售。我們好奇農忙時2人會不會很吃力？他笑了笑，表情輕鬆地說：「工作都是自己的，時間可以調配，不用像外面要打卡上下班，像我們現在聊完天，等下再去田裡噴藥也OK。」
為大面積良田 與光電競爭
隨大片土地開發成為工廠、住宅，優良農田日漸稀少，農業收入則因產銷制度建立及政府補助不斷增加，芳苑農民持有的國有地租約，成為代間流傳的重要資產。時近傍晚，陳宥霖的妻子接了孩子放學後來到田邊，3個小孩見到鏡頭，爭先指認哪些高麗菜秧苗是自己插的。問陳宥霖未來打算讓孩子種田嗎？他不置可否，「讓他們自己選啦，以前都說種田不好，現在不會這樣，至少在外面混不下去，還可以回來種田。」
我們在便利商店遇見另一位青農李偉禎，43歲的他，與陳宥霖一樣是返鄉務農的第4代，兩人有相似的黝黑膚色和粗壯身材。他從父親手上繼承一甲國有地租約，後來陸續透過承租鄰田等方式不斷擴大，「做農的就是要有地，種一甲地不夠一個家庭的開銷，我繼續往外租到五甲地，工作量剛好，也可以兼顧家庭。」他擦了額頭上的汗，吸了一口冰美式。
像李偉禎這樣的專業農，大面積耕地是維持生計的基礎。他主要種青蔥、水稻，也有紅蘿蔔、花椰菜等季節性作物，他細數青蔥生長期3個月，種完換紅蘿蔔、稻米，如此1年輪作2至3次。青蔥利潤高，1分地能賺10萬元，紅蘿蔔、稻米1分地僅6千到8千元，但較無疫病風險，是穩定基本盤，加總可維持一家五口生活。「土地就是很現實的東西，能種的良地拿來種光電，芳苑（人）的生計就會有問題。」他說。
我們跟著李偉禎來到青蔥田，正午過後，田間不少蔥葉捲曲、莖部腐化。他解釋近年因全球暖化，蔥遇高溫易患炭疽捲葉病，損失不少。為了平衡欠收風險，他有意再擴大耕作面積，透過地方人脈，好不容易打聽到一處承租人不種、願意轉讓租約的鄰田，卻因擔心換約過程地被光電業者搶先租走，手續被迫暫緩。講到激動處，李偉禎甚至擔心原本的地也可能被拿走，「如果中央財政變壞，發文強制執行要做（光電），那我們怎麼辦？」他打電話至國產署，詢問租約是否會受光電影響？對方承諾只要他不放棄租約，繼續耕作，業者無法取得土地租約。
補償低於農收 憂設施影響
儘管自己的地不受影響，李偉禎仍擔憂光電商持續競逐租地，未來恐難以擴大耕作面積。此外，鄉里間傳聞光電有電磁波、噪音、太陽能板折射光線導致田間升溫（註：目前台灣尚無太陽能板引發大規模熱島效應的實證研究）等汙染，他也因此擔心，一旦鄰田出租做光電，自己的田也會受影響。
根據國產署資料，目前共有5家光電業者向國產署申請「國有非公用土地提供申請開發意向書」，總計開發面積達600公頃。業者申請後，還需取得原承租農民的「拋棄承租同意書」，才能租用國有地。為了取得農民的同意書，光電業者提議每分地提供15萬至25萬元不等的補償金，以陳宥霖手中3甲地租約計算，若放棄租約，他最高可得750萬元。
然而補償金只能拿一次，且近年菜價走高，務農收入趨於穩定，補償金對農民而言誘因不足。「他們（指光電商）新聞稿說務農很辛苦，要來改善我們的生活，但你看我這塊高麗菜田4分半，如果採收時菜價沒有降，這塊地（的作物）可以賣140萬元，給的補償金，我種1、2期就賺回來，」陳宥霖淡淡地說：「他們（業者）不用以為好像是來救助我們一樣。」
芳苑鄉公所統計，目前光電開發範圍內，有超過1,300位農民耕作，包括李偉禎在內許多人都好奇，農民仍在種植、甚至有意擴大面積的區域，為何要被拿來種電？攤開現行土地使用分區，芳苑鄉多數被歸類為一般農業區，屬於可變更為地面型光電用地的特定目的事業用地，惟若變更面積超過2公頃，要經地方政府及農業主管機關審查；超過30公頃，需內政部區委會及農業部同意。
據了解，多數業者仍在整合土地，未向地方及中央提出用地變更申請。農業部資源永續發展司司長莊老達表示，業者如遞件，會以農業為本原則審查，即光電開發不可影響農業生產、需保障農漁民工作權利、及不影響生態等。
區劃標準不明 農地恐流失
環境權保障基金會副執行長許博任分析，目前台灣的土地管制機制，正值區域計畫與國土計畫轉換期，唯有已被彰化縣府劃入綠能設施專區的範圍，才可能變更土地使用分區，但芳苑鄉並不在範圍內，「如果要爭取例外，廠商要證明在芳苑做光電有不可替代性，但真的沒有其他地方可以做嗎？」預計在芳苑開發的永鑫能源則表示，經公司內部評估，現行法規並未禁止該地開發光電，「變更並非不可能。」目前也正評估以農電共生等不涉及土地變更的方式開發。
芳苑光電爭議，反映地面型光電區位劃分不清，導致農民心目中的良田，成為光電業者的開發標的。地球公民基金會副執行長黃靖庭批評，經濟部、農業部沒訂出明確土地使用準則，業者開發光電像賭博，「業者到處買入場券，賭對就有、賭不對就算了。」農業部門一遇爭議便直接禁止開發，不僅不利能源轉型，也無法真正避免農地流失。「農業部大可講清楚哪些農地可做光電、哪些不行，把關標準是什麼。」她直言，現行區域計畫下農地分為農一、二、三、四等四種等級，但以往地方政府標定農地分級，大多只按面積分類，建議農業部應提出不同分類指標，好比該農地有沒有人種、有沒有水路，甚至當地市場狀況，再訂出不同的開發規則。
越來越多鄉民像陳宥霖一樣接到光電業者的電話，人心惶恐，今年8月初，鄉長林保玲聚集700位鄉民在草湖宮前抗議，表明拒絕光電進入芳苑鄉。我們來到芳苑鄉公所，林保玲細數芳苑海岸線養殖池有292公頃申請試辦漁電共生；陸域風機有34支已安裝，還有78支正在進行環評；外海則有幾百座風機在施作。她強調芳苑不是反綠能，「如果不算核電、火力，我想我們芳苑綠能貢獻已經第1名，但政府沒有總量管制，不可能全國缺電找一個芳苑鄉出氣啊！」
開發回饋無感 居民多反對
依照現行《電業法》規定，電業開發需提撥一定金額回饋地方。我們好奇各種綠能在芳苑開發，是否有為芳苑帶來好處？林保玲沒有正面回答，僅強調：「開發要能做才能談回饋。」她強調陸域風機造成眩影和低頻噪音，離岸風機打樁擾動蚵田，600公頃光電也沒一項好處，「我不知道我們有得到什麼補償，談補償又有人要扣我們帽子，說我們要東西…如果重視芳苑，就要好好安排，讓我們生活無虞，不能全部種光電，又不管這裡死活。」
當光電利益未與地方共享，一般人僅視光電為鄰避設施，而非新發展機會。訪談間，我們詢問芳苑鄉民，是否感受到風機或光電帶來的任何好處？每個人都答不知道。陳宥霖則說得直白：「早期政府是犧牲農業換工業，現在要犧牲農業來蓋綠電，如果要我選，我寧願蓋工廠，因為會有比較多工作機會，下一代就不用像我之前一樣跑到六輕上班。」
面對地方擔憂光電帶來的負面效應，永鑫能源執行長陳必揚解釋，光電場排水或地面基樁設計，皆會按政府規定設計規劃；至於太陽能板可能的破損或汙染，他也表示，康芮颱風後，永鑫的光電場皆沒有模組破裂問題，平常清洗太陽能板也僅會使用清水，不會有汙染。
至於光電開發會為地方帶來什麼好處？陳必揚說，未來如果取得施工許可，案場施工皆會聘雇當地廠商，工程也會為鄉內餐廳等服務性產業帶來人流，「我們保留開放心態，芳苑居民想要什麼，我們會找比較有代表性的人，請他們提出芳苑需要什麼，我們盡量配合。」另一間預計在芳苑開發的布萊富能源，則拒絕接受我們的訪問。
業者自認帶著誠意到地方開發，地方首長及居民卻無感，從事光電產業20年的睿禾控股執行長陳坤宏觀察，光電開發及回饋機制不良，是導致綠能無法獲得在地認同的主因。「每件開發案，業者都會編列回饋金跟租金，按現在制度，這些錢要嘛到中央政府、要嘛到地方政府；地主拿到的租金，也不可能分享給其他居民。即使你想回饋地方，大部分籌碼都被中央跟地方劫走，只剩涓涓細流，業者也沒辦法談，所以你實在想不到在地居民為什麼要支持太陽光電。」
增進在地利益 政府應介入
想開發的業者無從與居民產生連結，只能透過代理人打通關，也成為各種弊端及檯面下交易的破口。2018年，陳坤宏曾在雲林口湖不利耕作區開發地面型光電，他形容開發過程宛如選舉，「進到每個村每個鄉，都要找地方賢達拜碼頭，每個都代表某種政治勢力的地方樁腳。」隨後在地廠商和代理人陸續上門，自稱能幫忙取得土地、打通地方關係，「對方會說很多東西要處理，這些錢他幫我代收代付，也會威脅我不可以越過他們自己談。我們不是辦選舉，不知道每個人的背景，碰過一、兩次灰，就都交給他們了。」他回憶，當年地方業者1MW（百萬瓦）的「開發費用」要價100萬元，這幾年更傳聞漲到3、500萬元。
該如何讓光電利益回到居民身上？陳坤宏認為，地方政府應主動據地方產業及需求提出規劃，「好比地方政府審查開發申請時，只要求基本土地權利金，其餘5％回饋金，業者可以選擇要贊助附近小學的營養午餐，還是養6個生態調查員20年、監測當地濕地候鳥變化，做到越多項目的業者就得標。對業者來說，這樣開大門走大路做功德，怎麼會做不到？我還巴不得政府把這個菜單放在我前面。」
像芳苑這樣大面積的國有地，政府則應更積極介入協調。長期研究國土規劃的政大地政系教授鄭安廷說：「政府處理芳苑的方式，還是按過去慣性、由業者自己跟農民談，以為透過市場機制，就可以增加再生能源設置量，可是當市場介入農村，農村唯一的反彈方式就是政治。」國有地光電開發牽涉不同利害關係人，從指定範圍、提供土地、整合系統、照顧農民，到最後管理營運及監控，都應由政府主導，才能避免資訊或利益不對等，或是特定一方承擔過多衝擊。
9月底，我們二度造訪芳苑，陳宥霖透露，光電業者為了爭取支持，曾提議與農民合作農電共生，即由業者出資興建溫室，上方搭建太陽能板，溫室內則交由農民耕作，他也接到業者合種人參山藥的邀請。陳宥霖帶我們來到山藥田，人參山藥一年一作，深埋地底3公尺生長，雖非需光作物，過去卻少有人在溫室裡種植，這也成為他的主要擔憂，「如果不蓋溫室，我的產量固定，溫室蓋下去，作物可能有熱障礙（註：指溫度超過作物最適溫度，引發生長障礙），光照也變少，萬一產量降低，我也沒有保障。」此外，山藥採收時需以強力水柱沖刷，將周圍土壤鬆化，再將山藥逐根拔起，溫室受限上層光電板結構，恐導致柱距太窄、不利機具進出。
合種需求規劃 主導權失衡
陳宥霖並未全然反對與光電商合作，但為確保作物生長、採收無虞，他和其他農民在開會時，曾詢問業者能否降低光電遮蔽率（註：指太陽能板遮蔽下方光線的面積），「我們覺得這樣農作物會長得比較好，但他們說降到30％的話，報酬率會算不過去，之後還要再談。」他無奈地說：「溫室的建築結構，都由他們建築師計算，不是按我的種植需求。」
業者為了提高說服力，特地帶他參觀嘉義大林的農電共生示範場，他卻認為光電板下方的作物生長狀況並不理想，也不免擔心未來自己若種植狀況不佳，恐步上先前農電造假後塵，「我們現在已經種出成果了，為什麼要把希望丟在一個不確定的因素上？」
光電業者看似釋出善意，卻未能打動農民，關鍵即是所有規劃開發仍由業者主導。「業者在農村發展光電，會想把太陽能板鋪好鋪滿，排擠原本農村的需求。」許博任指出，真正的農村光電，應由社區或農民主導，才可能找出與既有土地使用共存的方式。
類似的模式，日本正在進行實驗。環境規劃協會祕書長陳郁屏，今年拜訪位於日本千葉縣匝瑳市的「千葉市民能源會社」，地方為活化閒置農地，在太陽能板下種植有機大豆，售電所得除支應土地友善農作的耕作成本，每年千葉市民能源會社還會將售電收入400萬日圓交由地方組織支用，由居民討論決定如何使用經費，過去已資助兒童福利、環境保育、支援新住民等地方事務。
「我們應該要在每一個鄉村地區重新思考，如果要有光電，大家跟光電的關係可以是什麼？這個關係不能由開發商來定義，他頂多就用錢回饋而已。社區或地方要先想清楚他們想透過光電得到什麼。」陳郁屏認為，要在農村發展農電共生，應先由居民決定想不想做、想怎麼做，光電業者僅提供技術支援，不持有土地或光電案場所有權。
台灣過去其實也有類似嘗試。我們來到屏東林邊火車站附近一處名為「光采濕地」的人工濕地，這裡曾是台灣第一處再生能源環境教育中心。負責承辦經營的林仔邊自然文史保育協會理事長陳錦超和妻子吳麗珠，推開鐵柵門引我們進入。2人在鎮上經營牙醫診所，是知名的牙醫夫妻檔，這天趁看診空檔，為我們進行一場私人導覽。
64歲的陳錦超是林邊人，1990年返鄉開業，林邊原以養殖漁業和蓮霧聞名，隨養殖業長年超抽地下水，地層下陷使土壤鹽化、水質改變，又遇養殖疫病，農漁產業轉衰，人口逐漸外移，陳錦超許多病人搬到東港潮州，偶爾才回林邊看牙。他回憶當時每逢下雨，電視台派SNG車到林邊，「記者會故意踩進水最深的地方說淹水好嚴重，看了都想對他們的車子丟石頭。」
結合養殖生態 觀光實驗場
2009年莫拉克風災，屏東尾寮山測站測得雨量1403毫米，創台灣單日最大雨量紀錄，豪大雨沖破以百年洪水頻率設計的林邊溪堤防，導致林邊鄉大淹水，水深達2層樓高，全鄉與外界斷聯3天，宛如孤島，陳錦超和吳麗珠的診所水淹過腰，機具及醫材被淤泥覆蓋，全數報廢。災後1個月，診所重新營業，「病人的眼睛都是紅的，看得出要不是很累、就是心情很難受。」吳麗珠回憶。陳錦超則認為政府災後仍未有效防災，一度氣得帶20幾個鄉親到縣政府前抗議。
災後重建展開，但魚塭及蓮霧園多日浸泡海水中，地力難以恢復。當時屏東縣長曹啟鴻提出養水種電計畫，鼓勵林邊鄉民出租廢耕土地及魚塭給光電業者，以光電租金補貼生產收入。光電場之外，縣府計畫設置示範區，展示綠能成果，輾轉找上熟悉林邊的陳錦超，委託他和協會經營規劃。
陳錦超與縣府合作，以一分地6千元價格租下7公頃土地，找來景觀規劃師，在園區內規劃小型風機、光電板和微電網，讓園區用電自給自足；架高的光電板下不以水泥填地，部分保留滯洪功能，另一部分透過潮差引進海水，以在地原生植物造陸攔沙，並以自然放養方式養殖虱目、石斑和吳郭魚，也嘗試種植蔬果及畜禽養殖。「那時候有很多想像，也拿來這邊試，好比是不是可以改變太陽能板的顏色、讓下面植物接收到更多光照？太陽能搭配生質能、氫能，電網可以怎麼調度？」
因養殖、農作超限利用而失去地力的土地，轉為結合友善環境生產、觀光和教育的實驗場，象徵林邊災後重生的可能。「林邊有海鮮，醫療還不錯，離東港也近，也有高速公路、火車，什麼都還不錯，但是想想每個都及格，就是少個亮點。」2011年光采濕地開幕，協會辦種樹、造船比賽，也規劃社區導覽，帶遊客認識林邊海產，「一般觀光客出來玩，半小時就離開，綠能又很生硬，不如想一些活動，有流程，有體驗，還有環境教育，讓他們留在這裡3個小時。」陳錦超興奮地解釋。
5、6年過去，林邊的防洪及地層整治見效，不再遇雨就淹水；綠能開發則隨蔡英文政府喊出能源轉型而蓬勃，光電業者四處尋覓土地開發光電。因此，2016年光采濕地租約到期時，7、8名地主在其他光電商開出更高租金遊說下，不願繼續將土地租給光采濕地。
「我們一直動之以情，八八風災讓林邊變成這樣，縣府難得願意在林邊投資建設，讓本來很淒涼的環境有個亮點，大家是不是可以犧牲一點，來成就這樣的事情？縣府也把租金提高到一分地1萬2千元，但還是跟業者開的一分地4萬元有很大落差，所以地主還是不願意…當時真的只差婉芊（註：當時林仔邊自然文史保育協會總幹事）沒有跟他跪下去而已。」陳錦超苦笑。
鋪滿光電板外 新共生想像
儘管有少數地主同意續租，但園區電網、水路相連，無法只保留部分，最終7公頃土地皆交還地主。我們隨陳錦超、吳麗珠走進光采濕地，在部分光電業者資助下，不到六分地的地上建物得以保存，但原先開闢的養殖及滯洪空間則蓋滿光電板，曾與光電相連的生活及生產實驗全數消失。陳錦超如數家珍地清點那些已不復見的園區設計，問他當時是否氣餒？他坦言一定有，但強調自己試圖保持樂觀：「當時來過的人，我盡力跟大家分享，沒辦法預期一定會有怎麼樣的效果，至少有做就有機會傳出去。」
幸好光采濕地並非陳錦超和吳麗珠綠能實驗的終點。2018年，一位光電業者轉讓一座光電溫室給協會管理，兩人於是利用下午休診時間，打理4分大的香莢蘭園，從新手作起學習培苗、給肥、枝條整理和授粉，也嘗試行銷販售，將香草莢送到比利時做風味評鑑。儘管栽培無關本業、較無營收壓力，他們仍仔細記錄產量及種植模式，希望確認光電板下的香莢蘭產銷能有市場，農電可能共存，「我們期待在營農光電上做出成績，告訴NGO跟政府，這應該是要走的路。」陳錦超說。
隔天，陳錦超和吳麗珠帶我們走訪枋寮的漁電共生養殖場。蝦農吳武達說，光電售電收入能彌補養殖初期產量不穩的損失，而且室內養殖夏季水溫比室外養殖低十度，不必常抽地下水降溫。回到林邊，陳錦超和吳麗珠和我們道別，說下午將與一位有意接手經營光采濕地現存建物的人見面，「他有意接，我也是很高興，至少有人可以幫忙活化這裡。」他忍不住談起，未來或許在光采濕地外設置電動車充電樁，一旁經營咖啡輕食店，可吸引人停留。講到興奮處，眼裡彷彿透著比陽光更亮眼的光芒。
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