【司改放送頭】司改要成功　決戰立法院

一、看看日本想想我們－法源依據

日本司法制度改革審議會（審議會）自1999年7月27日依司法制度改革審議會設置法成立至2001年7月26日期間，於内閣設置審議會。依設置法第2條，二十一世紀之我國（日本）社會，為明確完成司法功能、使國民易於使用司法制度之實現，朝國民參與司法制度，充實及強化法官及其機能與其他司法制度改革，就有關必要之基礎整備與基本施行政策之調査審議目標，為審議會之職掌事務。委員長由近畿大学（當時）佐藤幸治教授擔任，另由京都大學名譽教授等13名委員組成。

我國司法改革國是會議（司改國是會議），係總統為兌現競選期間大力抨擊司法之不受信賴、當選後履行司法改革諾言而設置。令人不免質疑的是，司法之不受信賴，無論其與事實是否相符，但由總統抨擊與司改主張提出之時間點來看，即使總統毫無政治目的動機，而純粹著眼於人民之訴訟權保障，及提昇司法公信力目的，又為統合協調各憲法機關之職權事項，以免各執己見溝通協調之難度，因而干冒逾權之險，以憲法並無明文，復未經立法程序授權，乃憲法第44條院際爭執之名，而親自召集主持司改國是會議，亦將因上開因素，難免啟人疑竇，致使司改本身之正當性失其泰半，除留下未來憲政爭議伏筆外，也對司改國是會議所做決議之正當性、效力（拘束力）等問題，徒留揮之不去陰影。然而根本原因，仍在於司改國是會議並無法源依據，無論在現行有效憲法，或依法治國原則該有之正解上。

二、總統有無召開司改國是會議之憲政依據

總統職權究採列舉制或概括制，本有不同見解。但由大法官釋字第627號解釋理由｢..以來，歷經多次修憲，我國中央政府體制雖有所更動，如總統直選、行政院院長改由總統任命、廢除國民大會、立法院得對行政院院長提出不信任案、總統於立法院對行政院院長提出不信任案後得解散立法院、立法院對總統得提出彈劾案並聲請司法院大法官審理等。然就現行憲法觀之，總統仍僅享有憲法及憲法增修條文所列舉之權限，..｣等語，是採列舉說。召集司改國是會議之性質及法源，當值探討。

但如從總統直接由人民選舉產生，採直接民主制，總統職權行使如仍限縮於憲法及增修條款之列舉職權，並不符合民主原理。又如從憲法五個治權機關之權限劃分來看，五院分別為各權之最高位階，於各權之權限領域，不能有更高之治權機關，這點大法官釋字第613號有關通傳會之組織解釋理由已闡述甚詳。如認該二號解釋對各機關及一切人民有拘束力，做為探討司改國是會議定位之起始點的話，則總統之職權行使，應被限制於五權憲法機關職掌外，始能有解釋空間（不一定真正可以享有，只是有解釋空間而已）。再依憲法第44條，總統對於院與院間之爭執，除憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之。司改國是會議召集，係為提振司法審判之公信力之改革而立，難認其肇因於院與院之爭執，況參與司法國是會議者，亦非憲法明定之各院｢院長｣，顯然地，司改國是會議，並非總統因憲法第44條之權限爭議處理權而召集。

三、國是會議由總統統籌之現實須求

日本審議會透過立法形成，有其法之地位，而國是會議係總統依其意志組成。法治與人治之不同，後者實不合法治國原理。其次，日本將審議會設於內閣。眾所周知，日本政治，內閣由多數黨組成，在國會立法上有其優勢。司法改革之成否，不在多數民意之形成，仍然在司法制度之立法完備，改革法案須經立法程序，否則一切空談。國88年司改會議未竟其功，並非無改革共識達成，大法官釋字530號解釋之司改願景仍在路上，抵期一再｢的累｣，也不在司法權在憲法位階之是否模糊，仍在於立法之未完。無可諱言的，政黨惡鬥，互相牽扯，｢視司法如廢物｣，實踐改革之各項立法草案，橫躺立法機關十餘載。原因無他，司法改革是政黨實力之展現與角力，司法則是消費品。司改之成敗，決戰場仍在立法院會議場。

審議會設於首相府，因其為國會多數黨，日本復經立法授權，各種改革法案當然易於通過，此為日本將審議會設於內閣之故。反觀我國當年司法改革，由司法院承法案草擬及送立法院立法之重擔。但司法權之消極被動性、無政治實力、無黨派性等林林總總本質上之弱勢，加以大法官對立法之制衡、具體個案審判之中立性，冀求所提改革法案在立法機關順利過關，實緣木求魚，反招滿身是傷，此凡於該時期在司法院推動司改法案之同仁，盡人皆知。因此法律案之提案權，尤其司法改革法案，由司法院承擔其責，無異於｢綿羊向惡虎道德勸說｣。許宗力院長就任後所言，｢司法院不要有法律提案權｣，從司法權之被動性、無政治性來看，管見以為，為司法權著想，確屬的論。而大法官解釋，認為司法權有政策制定權、法律案提案權，無非是從五院平權、分立併存之角度出發。實則為保司法權之長治久安，早早丟棄法律提案權，回歸司法之被動性格，依有效法律審判之法官本質義務，才是正辦。

雖則如此，我國如將司改會議設於立法院就是正辦嗎？當然不對。五權憲法平權分治，立法機關有法案制定權，但涉及五院固有職權範圍，仍應尊重其為最高機關，如貫徹權責相符政治究責機制，司法權及其他各權之成敗，在採院長制並享有提案權、監督權、政策制定權之院長制下，跳過各院直接由國會為司改議案法案制定或修法，是對其他四權之不尊重，亦無追究各權政治責任之依據，這是現今憲政秩序設計本質之當然解釋。因而總統以憲法第44條為名，召集並親自主持司改國是會議，無論其真正動機為何，或有其不得不然之便宜措施，也是現實面使然。

四、司改國是會議並非獨立機關－乃總統之內部諮詢委員

五權憲政體制，各權力之權限範圍，藉由憲法權力分立建構，為避免國家權力集中，因而設計各種權力之劃分與界線，而各權在實踐過程中，須維護國家憲政秩序及確保人民之自由權利，免受治權機關之踐踏侵入，其方法係藉法治國原則予以確保。因而國家權力區分，應依主權者（人民）所制定之法律規範－即國會制定之法，治權之行使須依法行政（含審判）。當國會制定相關法案時，須注意各種權力之性質及其所欲完成之任務。

因司法改革涉及各治權最高機關固有權限，尤以司法權之改造為然。司法權依大法官釋字第530等號解釋，司法自主性方面，包括法官之獨立（審判權）、司法行政權及規則制定權。司法行政監督權方面，包括：發布一般性、抽象性司法行政事務命令，及提供相關法令、有權解釋之資料或司法實務上之見解。此外，既有司政政策制定權，並透過法案提案權實踐司法任務。是以司法院為憲法機關，司法改革及其方案之擬定本無障礙，又因司法改革涉及層面廣泛，不僅司法權傳統領域，亦涉及行政（法務）、法官人事政策（考試院）、法官淘汰制度（監察），尤其與人民權益有關，須有一定民意基礎，如人民參與審判，另須完成法律案之研定，非一院所得全攬，有賴國民主權原理運用，並以人民意見為主流價值之參與。因此由總統假憲法第44條院與院間爭議之處理權限，於總統府內部設司改國是會議籌備會，並任改革委員，以之做為總統之諮詢臨時內部組織，提供總統以協調、總成各院有關司法改革議案，不能謂無院際爭議之實質內涵其中（雖如前述，其要件、組成成員與該條未合）。

然而應注意的，無論司改國是籌備會或司改國是會，委員會並非獨立梘關，亦非獨立對外行使職權之機關，此點可由釋字627號解釋，五院之外無獨立機關，而獨立行使職權之機關，仍受一定程度之行政監督原理得以導出。且權力之行使，本於法治國原理，且有權力即有責任，參與司改之各委員會，並無獨立負責機制，本質上即非獨立行使職權之機關，自仍屬總統府臨時設置之內部諮詢機制，司改會成員尤須遵守被諮詢者本份，不得逾越總統府，單獨對外以自己名義行使職權，其無權對各政府機關發號指令，更無調閱權、調查權，凡有必要者，仍須由總統府統籌行文，而屬總統府內部幕僚人員，此階段之成敗。仍應由總統負其憲政大責。

五、司改國是會議決議只是司改方向共識，並無拘束力

如將司改國是會議之組織功能，定位於總統內部諮詢機構，因總統本即有權成立各種委員會以備總統個人之諮詢，而司改委員更應謹守分際，不得任意對各憲政機關頤指氣使，更應懂得利益迴避，由總統統籌負政治責任，則司改國是會議之設立，甚至於司改漫漫長路中存續，直至改革有成，理性檢討司法弊端、提出解決方案，就如同日本審議會一般，為建立司法可信賴性，國人應無反對必要。但五權憲法，本於權責相符，各權仍為最高機關，司改決議可行者，當可接受並提案立法，如不可行者，自須本於憲政責任予以拒絕，畢竟司改國是會議決議，只是司改方向共識或建議案而已，對於五權機關並無憲政上或法律上之拘束力，政治責任仍由五權自行承擔。

因此，於國是會議結束後，各院如認國是會議結論可行者，本於自己權責（政治究責正當性基礎），則依會議結論提案；如有疑義或認礙難執行，或與憲法原理不符（如陪審制有無違憲），因而生院際爭議，除各院願承擔自己職權內成敗之責者外，否則應由總統依憲法第44條召集各院院長協商，資以解決。

六、建議－總統於會後須依憲法第44條召集五院院長為院際會商

司改國是會議之組織、成員產生，早已爭議不斷，而總統選舉期間及就任後對司法之強力無情抨擊，暫不論司法在人民心中地位如何，確也傷人七千，自損三千，司改國是會議召集之正當性同也陷入泥淖，其智否暫拋一邊，為使總統職權行使合憲，及司改國是會議之結論，得以順利推展，當慮及解決方法。而當年立憲之｢政黨協商會議｣，其地位與性質、拘束力如何，至今仍充滿懸疑，頂多被做為歷史解釋之資料而已。而立憲時期並無憲政可資依循，全憑政治協商以達共識，而有其歷史背景。時於今日，憲法具備、五權分立各有職掌，雖不完善，勉強可用，總統選擇召開司改國是會議，固有其不得不然，但回歸憲政體制，愚意以為：當於會後，總統應召集五院院長依憲法第44條會商確認解決，以符憲政，或可免未來憲政爭議，並取得憲法正當性。