【時代現場】白色危機　紐乳風暴下的酪農生存戰

下高速公路，車轉駛入彰化福興鄉。沿南環路、經福寶橋，抗議焚化爐興建的白布條懸掛。6、70年代以來，抗爭景象反覆在台灣西部出現——風頭水尾、土地不利耕作，海線農業城鎮常淪為工業發展犧牲品。但二戰後美援大手伸入台灣，乳製品進入常民生活，福寶村因土地適宜畜牧，有了轉圜。

養牛成本高　居世界之冠

豐樂牧場主人黃常禎，在農業扶植工業背景下離鄉至工廠上班；1990年，台商西進、工廠外移，「剛好堂哥養牛，覺得養牛穩定，村裡有人想離酪，我就接起來。」政府自1970年開始推廣酪農業，設立十多處乳牛專業生產區，隨時代遞嬗，彰化福寶、雲林崙背、台南柳營與屏東萬丹為目前主要專區，福寶規模最大，目前全台生乳產量約46萬噸，福寶提供乳量約占全台1/8。

由工轉農，黃常禎從頭學起。問他回憶困難，只是憨笑：「其實養動物就像顧小孩，每天跟牠在一起就會懂得習性；我們不會處理，就請獸醫處理。仔細照顧，小心差池，很快就掌握。」走進豐樂牧場倉庫，有諸多進口草料；餵食時間一到，自動投料機器人便根據飼料比例分裝與餵食；高溫夏日，畜舍通風，雖有牛隻及其排泄物的味道，相較傳統牧場，已堪比日本牧場的乾淨程度；因應勞動力下降，黃常禎引入自動擠乳器，24小時運作，乳牛脹奶難受，會自動排隊擠奶。豐樂牧場起步時只有39頭牛，目前成長至1,700多頭，是全台前三大牧場之一。問是否預計讓兒子接班？黃常禎卻說：「我想還是不要害他。」

養牛須先買牛。酪牛一頭要價約10萬元，養至能泌乳需耗時約3年；依政府規定，一公頃約養200頭牛，目前一公頃土地約3,000萬元，平均下來每頭牛土地成本就要15萬元；畜舍、散熱與自動化等設備，平均下來每頭牛也需十來萬元；每頭牛每天約需500元的草料、一天100元勞力照顧工資，計算下來，飼養200頭牛就得耗資上億元固定成本。這些花費加上通路上架費，使台灣養牛成本高居世界之冠。

「然而，這不代表台灣酪農業沒有競爭力。」中華民國乳業協會理事長祕書長方清泉說，因腹地小、運輸便利，放眼全球，僅台灣能在1天內就提供消費者喝到從產地到餐桌的鮮乳，「就算日本，最快也要2天。」加上乳品為國健署建議的六大類食物之一，又受政府扶植，穩健成長的酪農並不少。

2002年，台灣加入WTO（世界貿易組織），開放農產品傾銷。擔憂衝擊，政府提出離酪政策，上千戶酪農約一半棄農。加入WTO前，台灣每年進口超過40萬噸奶粉、生乳每年約生產30萬噸，後緩步下跌至20多萬公噸。因當時生乳進口量僅約2萬多公噸，加上貿易興盛、購買力提升，民眾對乳製品需求提高，酪農業遭遇的動盪3年後逐漸回穩；2008年，中國爆發三聚氫胺風暴，進口奶粉暴跌、民眾因食安考量對生乳需求攀升，酪農業迎來新轉機。

只是2013年，台灣又與紐西蘭簽署《台紐經濟合作協定》。紐西蘭承諾協定生效後所有農產品關稅降為零；台灣排除稻米，針對鹿茸與液態乳實施關稅配額，但逐年降低比例。其中，液態乳配額量自協定生效為5,500公噸，每隔3年增加1,500公噸，第9年起為1萬公噸、配額外關稅為每公斤14元，第12年即2025年，將取消配額、全面零關稅。

遇烏俄戰爭　牧草價狂飆

當時評估，台紐協定主要衝擊畜牧業，加上三聚氫胺風暴後，生乳供不應求，並未針對酪農提出離酪措施，「政府甚至鼓勵酪農多進口牛。」方清泉說，協定簽署後至2020年左右，乳業呈穩定成長與獲利趨勢。「COVID-19疫情期間，由於貨運受阻，加上牛奶是緊密包裝的產品，牛奶不但沒有滯銷，反而消費量更加攀升。」

黃常禎未在WTO風波時離酪，「已經投入，想把事情做好，加入WTO後大量缺工，就導入自動化跟機械化，取代人力不足，希望達到經濟規模。」各種設備都是千萬元起跳，投入全數身家的他沒有料到，疫情過後，台灣飼牛的內部不利因子與外界貿易壓迫交織的低谷會同時來襲，他已無法抽身。

2022年，全球疫情趨緩，卻遇烏俄戰爭，酪農首先面臨黃豆、玉米、小麥與牧草價格狂飆衝擊。農委會針對豬雞大量使用的黃小玉有稅額減免，但牧草沒有；此外，40呎貨櫃運費從每個1,000美元飆漲至10,000美元，導致酪農經營成本暴增。嚴重通膨間接影響民眾購買力，部分乳品廠開始停止收購本土酪農生乳，通路也傾向銷售進口液態乳。

酪農以向來標榜支持本土的義美為例，疫情期間，好市多進口的科克蘭牛乳缺貨，義美大量將生乳送至好市多銷售，有時連門市都缺貨；2022年後船運順利，科克蘭牛乳恢復供貨，「就說量太多、不收，甚至說送去的奶酸掉、要我們倒掉。」酪農希望將牛奶送驗，義美公司卻拒絕第三方檢查。後來乳業協會介入，將牛奶送驗，「根本沒有牛奶酸掉這回事。」

酸奶事件凸顯台灣酪農與乳品廠契約欠缺監督的弊端，使酪農必須獨力面對市場變動挑戰。屏東里港有酪農戶遭拒收，只好自創生乳品牌，再透過降價銷售解決燃眉之急。只是，這樣的因應方式，變相加劇台紐協定的殺傷力。

冷藏液態乳　效期差異大

走進超市，冰櫃的牛奶品項琳琅滿目，細看保存期限，差異甚大：本土成分無調整鮮乳保存約1至2週，國外進口牛乳，動輒1個月起跳。方清泉解釋，日韓牛乳到台灣最快要15至18天，紐澳需20天，美西30天，歐洲則得超過50天。「所以這些號稱『鮮乳』的國外液態乳，其實已是保久乳型態。」

鮮乳與保久乳的主要差異在於殺菌方式，二者風味不同，營養稍有落差，「可是台灣乳品法規對液態奶名詞定義太陳舊，保久乳跟鮮奶的分類不是用保存期限，而是用保存方式區分，凡能冷藏的就叫鮮奶。」台灣農酪產業永續發展協會理事長龔建嘉指出，主力發展乳業的國家受各種貿易協定影響產銷，加上競爭出口，政府多半有保障長效期牛乳的補貼系統緩衝銷量，「但台灣欠缺政策支持，生乳使用方式幾乎都是『鮮奶』。」

據統計，台灣生乳自給率約3成，其他7成為奶粉跟長效期的液態奶；近10年手搖飲發展蓬勃，生乳市場約6成為零售、4成為業務通路，「換言之，液態奶是台灣販售主力，而台紐協定開放液態奶，直接重疊台灣主力產品。」龔建嘉分析，目前市面供業務通路使用的各品牌鮮乳報價級距接近，只要有明確價差，就會影響廠商原料更換意願。「國外進口乳取消關稅有成本優勢，加上產品名稱在目前法規標準又無法區辨，價差每公升若低於本土乳品10元以上，業務通路至少會有3至4成被取代。」

通路高壟斷　上架費可觀

台灣目前每年約消費51萬噸液態乳，其中本土生產鮮奶約46.3萬公噸，進口奶包括美國與紐西蘭則占1成。不同於酪農的擔憂，農業部畜牧處家畜生產科長李宜謙認為：「目前市場消費9成都是國產奶，實際問題核心應該在於市場已飽和。目前紐西蘭進口產品以奶粉與乳酪製品為主，酪農恐怕過於放大零關稅的衝擊。」

雙方看法不一，固然牽涉對市場的觀察判斷不同，最為關鍵的，其實是通路權力過大所帶來的不確定性。

2023年8月2日，立委洪申翰偕同酪農召開記者會，會中桃園市養牛協會理事長許成寶細數，一罐鮮奶除酪農生產成本外，還有乳品廠加工包裝成本及後端通路上架費，「其中，後端通路上架費幾乎高至5成。」

「短效期的商品，通路很重要。但目前通路高度壟斷。」龔建嘉說，零售通路在台灣屬高度集中產業，統一、味全、光泉、義美四大乳品廠收購全台約8成乳品；全聯、全家、家樂福、7-ELEVEn占通路銷售量8成，且乳品廠與通路商有重疊。如統一瑞穗是最大生乳收購單位，契作3成酪農戶，也是最大通路，酪農戶曾協商推廣本土鮮奶，但7-ELEVEn始終只肯上架瑞穗。

2014年食安風暴後，科克蘭是進口乳主力產品，短時間內就攻占好市多販售鮮乳的8成；疫情間受航運影響，降至總乳品銷售6成，但在仍有關稅且單一通路的狀態下，換算下來仍占全台鮮乳銷售約2成。相較國外通路普遍抽3成利潤，台灣鮮奶因通路必須拉高售價，當台紐協定零關稅落實後，握有高度宰制權力的通路恐依利潤決定力推哪些產品，保守評估，全聯跟7-ELEVEn二大通路若進口鮮乳產品超過3成，約有12％的本土鮮乳會被取代。

李宜謙坦言：「過去我們的確比較尊重乳品廠跟通路商定價。」但因台紐協定爭議發酵，農業部已預計找經濟部、衛福部與通路業者討論，希望評估出相對合理的上架費；過去乳品有保量保價的收購模式，但未有如稻米具有公糧體系運作作為調節收購的機制，農業部也規劃協調乳品廠跟酪農戶訂定更安穩的契約，穩定收購基礎乳價。

「我們希望整體牛乳生產量維持在43萬公噸，避免產銷失衡。」李宜謙補充，農業部一直在拓展本土牛乳的消費通路跟族群，比方跟教育部合作，針對偏鄉學童定期提供免費保久乳；銀髮族因骨質疏鬆、肌肉流失，也需要牛乳補充鈣質，未來也會擴大辦理提供免費牛奶。

土地臨飽和　牧場多超養

只是農業部的回應仍無法讓酪農放心——長年以來，乳協為酪農爭取調漲收購價未果，直到後疫情時代貨運飆漲，經過半年協商，農業部才拍板凍漲11年的生乳收購價上調2元，「但乳品廠很不滿。」方清泉透露，去年底生乳價格評議委員會原要再開會，但5名業界乳廠代表全拒絕與會。

此外，生乳收購價雖然調漲2元，但末端通路鮮乳價也隨之調漲4％～9％，酪農仍須面對消費者對價格的批評。生乳收購分冬、夏、暖3季，目前上調後的乳價僅夏季能勉強打平，若飼料沒有回跌，酪農仍會虧本。日前行政院長陳建仁承諾，要維持9成國產乳自給率，「那就是現階段的46萬公噸。但農業部又說，未來國產奶要以43萬公噸為基準，這之間的落差，正是酪農危機感的來源。」方清泉說。

農業部預計以開發加工副產品如牛奶火鍋湯底，讓本土鮮乳消費量從46萬公噸降低至43萬公噸。但酪農並不樂觀，認為有些酪農戶仍可能離酪，「過往酪農面臨的超養問題，便可能成為架在他們脖子上的刀。」洪申翰走訪酪農戶後發現，4大酪農專區並非依照環境涵容量或生產目標做規劃，而是在政策鼓勵下、既有產業聚落成形後的背景下劃定，隨著乳品需求量增加，飼養頭數也會增加；依法規，每頭乳牛需有25平方公尺活動空間，近年因土地稀缺及廢棄物處理等鄰避效應，「地方政府較少發放舊牧場擴改建或新牧場登記證，幾乎9成牧場面臨超養問題。」

「是否真的有9成，是我們的預估，因為消費需求增加明顯，但地方政府約有5％或1成的容養彈性空間。」李宜謙說，土地夠大，農業部會積極輔導辦理登記變更，若登記土地飽和，則透過登記頭數進行調整。「肉牛、乳牛所需空間不同。最後如果真的不夠，才希望農戶逐步淘汰產乳量較差的牛隻，對成本降低也有幫助。」

酪農拚轉型　建沼氣發電

只是農業部的直觀對應現實卻很艱困。「因為地方政府認定標準不一。」有酪農戶在不同縣市養牛，2個縣市對於容養頭數標準不同，「這就造成農戶會被迫淘汰。」龔建嘉說，淘汰的牛隻多以肉牛價格計算，一頭約5萬元，相對乳牛原先價格就已損失一半。「政府應提出明確離酪政策，讓無法繼續的酪農可以軟著陸。」

龔建嘉曾至荷蘭參訪，當地平均飼養規模約是80到100頭牛隻，台灣是200頭上下，「但這樣的經濟規模其實不太夠。」因土地昂貴、牧草大量進口，加上自動化設備的投資，「台灣應逐步朝向農企業發展才會比較穩健。上位者應趁這次衝擊，正視產業轉型需要的各種條件。」

「這次衝擊，從產業發展來看有好有壞。酪農只有500多戶，從戶數來看，看似規模不大，可是小也有好處，集結成新的轉型意志，可以有比較前瞻的發展。」洪申翰近日與酪農懇談，發現酪農戶對永續發展有新的想像，比方黃常禎集結周圍農戶投資沼氣發電，希望發電量可以躉售給台電增加營收，同時也降低畜牧業被詬病的廢水汙染，分離出的沼液更可作為牧草肥料。「如果酪農專區臨近幾公里可劃設牧草專區，就能進一步降低生產成本。」

「針對4大酪農專區，我們願意跟地方政府談，用類似產業園區跟科學園區的概念，集中後做共同的汙染防治設備，牧場登記跟飼養頭數也可做適度調整。」李宜謙說，農業部與酪農的理念並不衝突、也有機會落實，「但涉及土地變更許可，需要地方政府有意願。」

燙手山芋，被拋至地方政府手中，土地固然是根本癥結，但紐乳風暴核心仍在於農業部對酪農業的整體想像與規劃。疫情期間的貨運封鎖，凸顯本土自給率的重要性，以色列跟日本更將乳業列為戰備物資，市場自由競爭壓力不會休止，危機會不會變成轉機，酪農戶還在等待答案。

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